ANWAR VS NAJIB: SIAPA LEBIH BIJAK DALAM TADBIR URUS HUTANG KERAJAAN?

William Leong Jee Keen dan KPRU

Defisit fiskal yang berlarutan serta hutang kerajaan yang tinggi telah mencorakkan pentadbiran Kerajaan Barisan Nasional (BN) sejak beberapa dekad yang lalu. Akaun fiskal Kerajaan Persekutuan di bawah pentadbiran UMNO-BN telah mencatatkan defisit selama ini kecuali bagi suatu tempoh singkat dari tahun 1993 hingga 1997 apabila lebihan fiskal direkodkan di bawah pemantauan Anwar Ibrahim sebagai Menteri Kewangan.

Laporan Ketua Audit Negara 2010 mendedahkan lagi pemborosan perbelanjaan oleh jabatan-jabatan kerajaan serta kelemahan tadbir urus yang menjadi punca kepada masalah defisit dan hutang yang termaktub dalam pentadbiran Kerajaan UMNO-BN. Penemuan kajian yang disampaikan dalam laporan ini mengenai peningkatan hutang awam yang membimbangkan turut menggambarkan kepentingan isu tersebut. Perhatian yang sewajarnya hendaklah diberikan ke atas pengurusan hutang oleh Kerajaan UMNO-BN yang meragukan.

Defisit fiskal tidak semestinya buruk. Walau bagaimanapun, kewujudan defisit fiskal yang berterusan semasa ekonomi berkembang menggambarkan kelemahan serius dari segi disiplin fiskal. Perkembangan seumpama melemahkan kedudukan kerajaan untuk memenuhi obligasi hutangnya pada masa akan datang, terutamanya dalam suasana kemelesetan ekonomi. Dengan kata lain, generasi masa depan kita terpaksa menanggung beban hutang awam yang semakin berat.

Perangkaan sebuah Belanjawan Negara amat bergantung kepada unjuran pertumbuhan ekonomi negara bagi tahun yang akan datang, iaitu nilai nominal Keluaran Dalam Negeri Kasar (KDNK). Pertumbuhan kukuh akan disertai KDNK dan hasil yang lebih tinggi. Pertumbuhan kukuh juga akan menghasilkan nilai anggaran defisit belanjawan dan hutang awam yang lebih rendah.

Apabila pertumbuhan ekonomi merosot, nilai cukai serta hasil lain yang dikutip adalah lebih kecil daripada jangkaan. Dengan itu, nilai nominal KDNK adalah lebih rendah. Ini akan membawa kepada defisit belanjawan serta hutang awam yang lebih tinggi.

Ekonomi dunia semakin merudum pada masa kini. Sebagai salah satu daripada ekonomi yang paling terbuka di rantau ini yang amat bergantung kepada perdagangan antarabangsa, kadar pertumbuhan ekonomi Malaysia dijangka menurun berdasarkan pelbagai unjuran yang telah dibuat. Walau bagaimanapun, Perdana Menteri Najib Razak (gambar kanan) meramalkan pertumbuhan 5.0 hingga 6.0% dan defisit sebanyak 4.7% bagi tahun 2012 dalam Belanjawan Negara bernilai RM232.833 bilion yang dibentangkan pada 7 Oktober 2011.

Kebanyakan firma penyelidikan telah menurunkan unjuran pertumbuhan bagi Malaysia walaupun cadangan-cadangan dalam Belanjawan Negara 2012 lebih bersifat optimis. Dengan itu, cadangan-cadangan tersebut disifatkan oleh pengkritik sebagai program pilihan raya yang direka khas untuk Pilihan Raya Umum Ke-13 (PRU Ke-13) yang bakal dijalankan dalam masa yang terdekat.

Institut Penyelidikan Ekonomi Malaysia (MIER) telah menurunkan kadar pertumbuhan tahunan KDNK bagi tahun 2011 kepada 4.6%. Bagi tahun 2012, MIER telah menyemak semula ramalan pertumbuhan KDNK kepada 5.0% Menurut RHB Research Institute, pertumbuhan ekonomi Malaysia bakal merudum kepada 3.6% pada tahun depan daripada 4.3% yang diunjur bagi tahun ini disebabkan risiko kemelesetan global double-dip yang semakin tinggi.

Memandangkan unjuran yang dibuat dan cabaran yang bakal dihadapi, kadar defisit akan menjadi lebih tinggi. Jika kita tergelincir ke dalam kemelesetan, kita akan berhadapan dengan kadar defisit dan hutang awam yang tidak pernah dilihat. Ketika ia berlaku, Kerajaan akan hilang keupayaan untuk menyelesaikan obligasi hutang, dan kita terpaksa menerima realiti bahawa kita adalah jauh lebih miskin daripada dahulu.

Menurut Laporan Ketua Audit Negara 2010 yang dikeluarkan pada 24 Oktober 2011, hutang awam Malaysia meningkat sebanyak 12.3% atau RM44.72 bilion kepada RM407.11 bilion tahun lepas berbanding RM362.39 bilion pada tahun 2009. Ketua Audit Negara berkata dalam laporan bahawa hutang kerajaan adalah 53.1% daripada KDNK, iaitu sedikit lebih rendah daripada 53.3% yang dicatatkan tahun lepas. 2010 merupakan tahun kedua berturut-turut yang mana nisbah hutang Kerajaan Persekutuan kepada KDNK melepasi paras 50%.

Dengan merujuk kepada carta yang dipaparkan dalam Laporan Ketua Audit Negara 2010, hutang awam daripada sumber domestik meningkat sebanyak RM41.76 bilion kepada RM390.36 bilion manakala hutang luar negara meningkat sebanyak RM2.96 bilion kepada RM16.75 bilion.

Dalam konteks ini, kami ingin menekankan bahawa disiplin fiskal serta pengurusan hutang yang berhemat oleh kerajaan perlu diambil serius sebagai elemen-elemen tadbir urus baik yang paling asas.

Carta defisit Kerajaan Persekutuan berikut yang disusun oleh Kajian Politik Untuk Perubahan (KPRU), sebuah institut penyelidikan dan badan pemikir, menunjukkan kecacatan disiplin fiskal yang serius dalam pentadbiran Kerajaan Persekutuan di bawah pemantauan Mahathir Mohamad (1998-1999, 2001-2003) Daim Zainuddin (1999-2001), Abdullah Badawi (2003-2008) dan Najib (2008-kini) sebagai Menteri Kewangan.

Perlu diambil perhatian bahawa negara ini telah mengalami defisit selama 14 tahun berturut-turut, dan ia akan diteruskan pada tahun 2012. Trend ini bermula pada tahun 1998 selepas krisis kewangan Asia, serentak dengan pemecatan Anwar yang merupakan Menteri Kewangan dan Timbalan Perdana Menteri pada masa itu.

Malah, sejak Anwar dilantik sebagai Timbalan Perdana Menteri pada tahun 1993, Belanjawan Negara telah mencatatkan lebihan setiap tahun berturut-turut sehingga pemecatan beliau. Selepas dilantik Menteri Kewangan pada tahun 1991, Anwar telah memulihkan defisit belanjawan kepada lebihan dalam tempoh dua tahun, walaupun kedudukan kewangan negara telah mencatatkan defisit berterusan selama lebih daripada 20 tahun sebelum pelantikan beliau.

Lebihan berjaya direkodkan dalam tempoh yang singkat dari tahun 1993 sehingga 1997, yang mana kadar lebihan adalah 0.2% pada tahun 1993, 2.3% pada tahun 1994, 0.8% pada tahun 1995, 0.7% pada tahun 1996 dan 2.4% pada tahun 1997. Sebaliknya, Kerajaan di bawah pimpinan Najib telah ditadbir dengan defisit belanjawan disertakan hutang Kerajaan Persekutuan yang kian meningkat.

Jika angka-angka tersebut dilihat secara mendalam, jelas bahawa prestasi Anwar sebagai Menteri Kewangan adalah mengagumkan. Jumlah hutang Kerajaan Persekutuan sebenarnya berjaya dikurangkan dari tahun 1992 sehingga tahun 1996 selepas peningkatan berterusan selama lebih daripada 20 tahun. Paras hutang Kerajaan Persekutuan juga dapat dikekalkan di antara RM89 bilion dan RM100 bilion dari 1991 hingga 1997.

Dalam era Anwar (gambar kiri), selain peningkatan hutang Kerajaan Persekutuan sebanyak 4.6% pada dalam tahun pertama beliau sebagai Menteri Kewangan, serta lonjakan sebanyak 0.3% dan 14.7% pada tahun 1997 dan 1998 masing-masing apabila negara dilanda krisis ekonomi, paras hutang telah menurun dengan kadar yang stabil sebanyak 1 hingga 3% setiap tahun. Sebaliknya, jumlah hutang Kerajaan Persekutuan telah meningkat secara pesat pada kadar lebih daripada 10% setiap tahun sejak Najib mengambil alih jawatan Menteri Kewangan pada tahun 2008.

Untuk memburukkan lagi keadaan, Kerajaan Najib mempunyai kecenderungan untuk seringkali meluluskan belanjawan tambahan yang berunsur boros tanpa alasan yang sah. Prinsip asas pembentangan Rang Undang-Undang (RUU) Perbekalan Tambahan adalah apabila perbelanjaan yang tidak dijangka terpaksa dibuat terutamanya ketika sesebuah negara dilanda krisis seperti bencana alam atau krisis nuklear.

Selepas dilontar kritikan atas perbelanjaan berlebihan dan defisit belanjawan yang berterusan, Kerajaan UMNO-BN telah memanipulasikan belanjawan tambahan sebagai alat politik bagi menyembunyikan angka-angka defisit dan hutang yang semakin meningkat semasa pengumuman belanjawan Negara dan bukan menggunakannya untuk mengatasi masalah perbelanjaan di luar jangkaan.

Sebagai contoh, dalam RUU Perbekalan Tambahan (2011) 2011 yang dibentangkan pada Jun 2011, pentadbiran Najib didapati memanipulasikan peruntukan RM1 bilion untuk emolumen Kementerian Kewangan sedangkan emolument tidak sepatutnya diklasifikasikan sebagai perbelanjaan di luar jangkaan. Ini merupakan salah satu punca utama ramalan awal angka defisit yang diumumkan semasa sesi pembentangan belanjawan tahunan adalah lebih rendah daripada angka defisit sebenar.

Jadual yang disusun oleh KPRU menunjuk bahawa Kerajaan BN telah membentangkan dua RUU perbekalan tambahan selain Belanjawan Negara 2009, dua lagi RUU Perbekalan Tambahan selain Belanjawan Negara 2010 dan setakat ini, satu RUU Perbekalan Tambahan selain Belanjawan Negara 2011. Walaupun Belanjawan Negara 2012 baru sahaja dibentangkan, rekod yang lepas membuktikan Kerajaan BN boleh membentangkan satu lagi RUU Perbekalan Tambahan dalam sesi parlimen akan datang atau pada tahun 2012.

Pada 7 Oktober 2011, dalam acara politik yang paling penting demi kelangsungan hidup Najib dan UMNO-BN, beliau memberikan prognosis positif terhadap ekonomi Malaysia dengan mendakwa secara bangganya kadar pertumbuhan 5.0 hingga 5.5% bagi tahun 2011 dan mengunjurkan kadar pertumbuhan 5.0 hingga 6.0% bagi tahun 2012 yang sebenarnya tidak realistik. Selain itu, beliau juga meramalkan pengurangan defisit Kerajaan Persekutuan (ms6) kepada 4.7% daripada KDNK bagi tahun 2012, berbanding 5.4% pada tahun 2011.

Sebaliknya, beliau tidak berani mengumumkan angka hutang negara, hutang luar, atau jumlah hutang Kerajaan Persekutuan dalam ucapan belanjawannya. Malah, kali terakhir isu tersebut disentuh semasa ucapan belanjawan adalah pada dua tahun yang lalu (2009) apabila Najib (ms 36) mengakui bahawa paras hutang negara adalah semakin tinggi. Tahun 2009 juga merupakan tahun di mana jumlah hutang Kerajaan Persekutuan mencatat peningkatan ketara kepada 53.3% KDNK daripada 41.3% pada tahun sebelumnya. Sejak itu, nisbah hutang Kerajaan Persekutuan (ms145) kepada KDNK masih kekal pada paras sekitar 53% hingga 54%, dengan angka 2011 diunjurkan pada 53.8%.

Menurut laporan terkini Bank Negara Malaysia, setakat 30 Jun 2011, hutang Kerajaan Persekutuan adalah RM437 bilion, yang mana RM421 bilion merupakan hutang dalam negeri dan RM16 bilion merupakan hutang luar negara.

Menurut Penyata Kewangan Kerajaan Persekutuan 2010 yang disediakan oleh Akauntan Negara Malaysia, jumlah hutang Kerajaan Persekutuan meningkat sebanyak 12 peratus kepada RM407.101 bilion berbanding RM362.386 bilion pada tahun 2009. Pinjaman telah meningkat sebanyak RM45.062 bilion atau 13% kepada RM399.711 bilion daripada RM354.649 bilion pada tahun 2009.

Mengulas mengenai angka-angka hutang tersebut, Anwar yang kini merupakan Ketua Pembangkang memberi amaran bahawa Malaysia bakal melebihi had hutang awam disebabkan kegagalan Kerajaan Persekutuan untuk memulihkan semula ekonomi negara yang lemah. Berdasarkan Akta Pinjaman (Tempatan) 1959 (Pindaan 2004) dan Akta Pelaburan Kerajaan 1983, gabungan pinjaman tempatan tidak boleh melewati kadar 55% dari KDNK Negara. Di samping itu, pinjaman luar negeri dihadkan pada RM35,000 juta pada sesuatu masa berdasarkan Akta Pinjaman Luar Negeri 1963 (Pindaan).

Melihat keadaan ini dari perspektif yang lain, kita beralih kepada karya Carmen Reinhart dan Ken Rogoff bertajuk "This Time Is Different: Eight Centuries of Financial Folly". Mereka telah mengkaji faktor-faktor di sebalik 29 kes kegagalan membayar yang lalu dan mendapati bahawa kegagalan membayar dan penstrukturan semula berlaku secara puratanya apabila hutang luar negeri telah mencecah 73% daripada Keluaran Negara Kasar (KNK).

Berdasarkan carta yang disusun oleh KPRU, jumlah hutang Kerajaan Persekutuan adalah RM99.073 bilion pada tahun 1991, semasa Anwar baru dilantik Menteri Kewangan. Ia susut sehingga RM97.005 bilion pada tahun 1992, RM95.898 bilion pada tahun 1993, RM93.078 bilion pada tahun 1994, RM91.369 bilion pada tahun 1995, dan RM89.681 bilion pada tahun 1996, sebelum ia meningkat secara minimal sehingga RM89.920 bilion pada tahun 1997, dan secara lebih ketara sehingga RM103.121 bilion pada tahun 1998.

Jumlah hutang Kerajaan Persekutuan adalah RM306.437 bilion pada tahun 2008 apabila Najib mengambil alih sebagai Menteri Kewangan. Ia meningkat sehingga RM362.387 bilion pada tahun 2009 dan RM407.101 bilion pada tahun 2010. Ia dijangka mencecah RM455.745 bilion pada tahun 2011. Menurut laporan terkini oleh Bank Negara Malaysia, sehingga 30 Jun 2011, hutang Kerajaan Persekutuan telah mencecah RM437 bilion.

Berdasarkan maklumat yang dikumpul oleh KPRU, pengurusan paras hutang yang mantap oleh Anwar dikaitkan dengan pengurusan hutang dalam negeri yang cekap. Anwar mampu mengekalkan paras hutang dalam negeri di bawah RM80 bilion sehingga tahun 1997 sebelum ia mencecah RM88.197 bilion pada tahun 1998.

Dengan membandingkan angka tahun 1998 dengan angka tahun 1991, hutang dalam negeri didapati meningkat sebanyak RM14.542 bilion atau 19.7% secara keseluruhan dalam tempoh tujuh tahun tersebut, yang mana peningkatan yang paling besar dicatatkan pada tahun 1998. Dalam tempoh singkat selama tiga tahun dari 2008 hingga 2011, hutang dalam negeri telah meningkat sebanyak RM152.346 bilion atau 53.2%. Ini menunjukkan paras hutang dalam negeri telah meningkat secara mendadak sejak Najib memegang jawatan Menteri Kewangan.

Malah, pengurusan hutang Najib boleh dikatakan lebih buruk daripada pendahulunya, Abdullah Badawi. Berdasarkan carta di atas yang disusun oleh KPRU, jumlah hutang Kerajaan Persekutuan meningkat sebanyak 5.6% pada tahun 2005 dan 5.9% pada tahun 2006. Peningkatan tersebut adalah yang paling kecil sejak peningkatan 8.7% dicatatkan pada tahun 1999.

Berdasarkan carta di atas yang disusun oleh KPRU, tempoh yang mana Anwar menerajui perbendaharaan negara juga menyaksikan penurunan nisbah hutang Kerajaan Persekutuan kepada KDNK yang luar biasa, iaitu daripada 73.3% pada tahun 1991 kepada 31.9% pada tahun 1997. Sebaliknya, pemegangan pejabat perbendaharaan oleh Najib ditandai peningkatan nisbah hutang Kerajaan Persekutuan kepada KDNK sebanyak lebih daripada 10% dari 2008 hingga 2009.

Statistik menunjukkan bahawa Anwar merupakan seorang pengurus ekonomi yang lebih cekap dan berhemah berbanding Najib. Najib boleh berulang kali menyalahkan kelemahan ekonomi dunia, tetapi perbelanjaan boros bagi tujuan yang bukan-bukan serta tadbir urus yang berpandukan rasuah adalah punca-punca paras hutang negara kita yang tinggi lagi berterusan.

Berapa banyak wang rakyat telah hilang kerana rasuah? Berapa banyak wang rakyat telah dijadikan subsidi kepada syarikat gergasi? Berapa yang telah disalahgunakan untuk membayar "komisen" bagi urus niaga kerajaan yang bernilai berjuta-juta atau berbilion-bilion ringgit? Kita tidak tahu angka sebenar. Yang kita tahu, ia adalah satu angka yang amat mengejutkan.

"Hak" sebuah kerajaan korup untuk memaksa generasi akan datang membayar balik pemiutang asing, sama ada dari segi moral atau undang-undang, wajar dipersoalkan. Ini adalah permulaan, bukan penghujung, rentetan krisis yang bakal menjejaskan kehidupan dan meretakkan masyarakat kita. Sudah tiba masanya kerajaan mengamalkan tadbir urus yang baik dengan melaksanakan pengurusan hutang yang berkesan agar masa depan negara terjamin.

*Kajian Politik untuk Perubahan (KPRU) merupakan sebuah pusat kajian yang baru dan kritikal. KPRU ditubuhkan pada era pasca 8 Mac dengan tujuan membawa idea perubahan kepada warga Malaysia melalui kajian dan sesi dialog.

KPRU memberikan fokus kepada kajian terhadap bidang ekonomi politik dan sektor strategik yang dapat membawa impak jangka masa panjang kepada masyarakat. Dengan penerapan idea baru dan interaksi dengan pelbagai pihak berkepentingan, kajian KPRU diyakini akan membawa pemikiran dan wacana segar untuk menghadapi cabaran negara dalam dekad yang akan datang.

**William Leong Jee Keen ialah ahli parlimen Selayang, merangkap Bendahari Agung PKR.